היית או חלמתי חלום?
בני פלד, שהיה מפקד חיל האויר במהלך מלחמת יום כיפור ולאחריה, טען בערוב ימיו שישראל היא לא מדינה אלא ועד הקהילה המשוכלל והמוצלח ביותר שהקים העם היהודי. מעבר להומור המושחז (והיהודי כל כך) שיש באמירה הזו, בחודשים האחרונים היא שבה ומהדהדת שוב ושוב כתיאור לא רע למציאות בה אנו חיים, כאילו לא עברו חמישים שנים מהאירועים שעיצבו את גישתו של פלד ביחס למדינת היהודים. שוב, לנוכח אירועים של פעם ביובל, מנגנוני המדינה הישראלית אינם רק איטיים או מסורבלים – הם נכשלים בלעשות את תפקידם הבסיסי ביותר. הכשלון הזה ניבט הן מהקושי להניע את תהליכי השיקום בדרום ובצפון, והן בכל מה שנוגע לגיבוש והובלת אסטרטגיה למול האתגרים החדשים והישנים שלנו כמעט בכל הזירות והתחומים. בכל מקום שבו פרטים או קבוצות לוקחות יוזמה יש סיכוי לשינוי ובכל מקום שגופי המדינה אחראים בלעדית – כמעט דבר לא קורה.
בני פלד טען ששיקרו לו – סיפרו לו בנעוריו שהנוטרות אליה הצטרף היא אבן בניין במדינה שבדרך, ולפיכך הצטרף גם לחיל האוויר כחלק מן המדינה שבדרך, אבל המדינה לטענתו אפילו לא בדרך. כשדחקו בו הוסיף ואמר – שטייטל עם חיל אוויר. מאורעות החודשים האחרונים ממחישיבים מחדש את ההבנה ההיא – לא סתם חיל אוויר, כזה שיודע לתקוף אלפי קילומטרים מכאן מבלי לאבד מטוס אחד בדרך, אבל השטייטל נשאר שטייטל, ויתכן שאנחנו פשוט לא יודעים אחרת.
כמעט 80 שנה לאחר הכרזת העצמאות והקמתה הרשמית של מדינת ישראל, מאורעות המלחמה גורמים לאופטימיים שבנו להאמין שאנחנו לכל היותר עדיין בתקופת המדינה שבדרך. לא בכדי ביקשו לכנות את המלחמה הנוכחית שלנו ׳מלחמת העצמאות השניה׳ או ׳מלחמת התקומה׳. האונוס מוטל על קבוצות קטנות יחסית בעלות תודעה ציונית וחלוצית שמחזיקות בשיניים את המוטיבציה והפעולה לשינוי המציאות, ללא ממסד מדינתי שמוביל את המאמצים ומתגלה כגורם בעל אחריות ריבונית.
אבל המדינה כאילו (עדיין) כאן – הפער הזה נעשה כמעט גרוטסקי כאשר הוא מלווה בתפאורה מדינתית רועשת של מוסדות, תקציבים, משרדים ומפלגות שמקיימים דיונים, אוספים מידע ומתכללים צוותים ועבודות בין משרדיות. כאילו יש כאן באמת מדינה. בדו״ח מבקר המדינה שבחן את טיפול הניהול הממשלתי של התחום הממשלתי במהלך המלחמה יש אנקדוטות שגורמות לאפרים קישון להתהפך בקברו:
סוגית תכלול עבודת משרדי הממשלה נותרה חלולה ללא תוכן מעשי ליישום… מערך הדיגיטל הלאומי העלה מערכת ממוחשבת לצורך גיבוש תמונת מצב עדכנית על בסיס נתונים ממשרדי ממשלה ומקורות פומביים, ואולם, הנתונים נאספו בהדרגה, כך שכעבור יותר מחצי שנה המערכת הייתה פעילה באופן חלקי בלבד […]
פורום המנכ"לים של משרדי הממשלה, בראשות מנכ"ל משרד רה"מ התכנס 27 פעמים במהלך שלושת חודשי המלחמה הראשונים אך התקבלו בו אפס החלטות.
מבקר המדינה – הניהול הממשלתי של התחום האזרחי במהלך מלחמת חרבות ברזל
היעדרות המדינה שנחשפה במלחמת חרבות ברזל מלווה אותנו כבר מספר עשורים אבל האתגרים העדכניים דורשים מאיתנו להפעיל ולבנות מחדש כלים ודפוסי חשיבה שהשארנו בצד הדרך, ליד רעיון המדינה הזנוח.
מיום כיפורים שעבר
הכתיבה הדנה בהשפעות מלחמת יום כיפור על החברה הישראלית מתמקדת לרוב בסוגיות של הקשר בין המלחמה למהפך הפוליטי ב-77׳, לעליית גוש אמונים מכאן ושלום עכשיו מכאן, ולעיצוב השיח הפוליטי בישראל מאז ועד לשנים האחרונות. משבר האמון עם ההנהגה של 73׳ נדון כאירוע אנקדטולי, כאילו עסק בחיילים ובאזרחים ההם עם ההנהגה ההיא. אבל ייתכן ומעולם לא השתקמנו מהמשבר ההוא, והוא לא נגע רק למי שאחז בתפקידי ההנהגה אז אלא גם באופן נרחב יותר במוסדות המדינתיים ובמעשה המדינתי. הפער הכואב בין החלום על מדינה שתצליח לדאוג ולהגן על אזרחיה ובין הכשלים והפגמים שהתגלו בדרג המדיני והצבאי צרבו מחדש בבשרה של החברה הישראלית הצעירה את חוסר האמון היהודי הבסיסי במוסדות.
זו איננה רק בעיה – נקודת השבר הזו הפכה עם הזמן לדפוס מכונן מרכזי של האנטי-שבירות במרחב הישראלי. מן המעמקים פרצה מחדש ההבנה היהודית הישנה שגורסת שכדי לשרוד ולהישאר על הגלגל נכון יותר לעבוד במספר מסלולים מקבילים, בלתי תלויים ואם אפשר לאו דווקא פורמליים או ממוסדים. באין מוסדות יקום עם.
וההבנה העתיקה בשבח הפיצול והביזור השתלבה בשורה של תהליכים חברתיים-כלכליים שעיצבו מחדש את דמותה של ישראל. רפורמת הייצוב נולדה מתוך המשבר הכלכלי החריף אליו נקלעה ישראל בעקבות העשור האבוד וההשקעה הביטחונית העצומה שלאחר יום כיפור לצד התחזקות מגמות ניאו-ליברליות עולמיות. הרפורמה לא הייתה כלכלית-גרידא אלא גילמה בתוכה שינוי עמוק בתפקידה ודמותה של המדינה. זו נסוגה מן הניסיון להוביל חזון לאומי ולעצב שינויים באופן ישיר במציאות מתוך הנחה שמנגנוני השוק יהיו יעילים ואפקטיביים יותר במציאות פתרונות ויישומם. בראי המגמות הניאו-ליברליות וגישת ה-NPM (תפיסת מנהל ציבורי – New Public Managemnt השואבת את עקרונותיה מ׳יעילות׳ הסקטור העסקי) שהחלו מתחזקות במערב, נתפסה הפעולה המדינתית כמיושנת, מסואבת, מסורבלת ובלתי יעילה, ועל כן ככזו שיש להימנע ממנה ככל הניתן. חוסר האמון במשרדי הממשלה הפך למבני והופנם במבנה הממשלתי עם התעצמותו של אגף תקציבים והשליטה שלו בסדר היום הפוליטי בישראל לאור תוכנית הייצוב.
מדינת ישראל הצעירה הייתה מדינה של תכלס. היא התייחסה למציאות מאד ברצינות והבינה את חשיבות המנגנון המארגן שמצליח להוציא רעיונות מן הכוח אל הפועל. עוצמתה של מפא"י הוטמעה במשרדי הממשלה והטביעה בהם את ההעדפה למוחשי והקונקרטי כדרך להתמודדות ולמידה של מצבים חדשים כאשר חיכוך בשטח מייצר תנאים חדשים שלא יכולנו לשער מראש. הניתוק החד מן העשיה, שהייתה האופן המרכזי דרכו הבינו ועיצבו המוסדות הממשלתיים את המציאות, הותיר אותם במבוכה. גם תפיסת התפקיד וגם כלי הפעולה שלהם הפכו ללא רלוונטיים, והם מתקשים עד היום לייצר תחליפים.
וכך, משרדים ביצועיים כמו משרד השיכון או התחבורה ששלטו בעבר במנגנוני ביצוע ישירים, והיו שותפים למאמצים לאומיים דוגמת קליטת העליה הגדולה אימצו את תפיסת המדינה כרגולטור שאיננו אופרטור, כלומר כגוף מפקח שאינו פועל בעצמו, והותירו נכות עמוקה במנגנון המוסדי. במקרים המעטים בהם ביקשה ישראל לחרוג מהיגיון השוק ולהוביל חזון ציבורי, דוגמת הנסיון לבנות ולחזק 4 מטרופולונים בישראל במסגרת תמ״א 35, או תוכנית תמ"א 38 למיגון, לא נותרו בידי המדינה מספיק כלים או רצון לפקח על ביצוע ההחלטות שהיא עצמה קידמה.
Its the economy stupid
המעבר הישראלי מן הניסיון להתמודד עם אתגרים באמצעים מדינתיים לפתרונות יזמיים מוטי שוק הלם מאד את רוח התקופה. בתחילת שנות ה-90 הצטיירה התמוטטות ברית המועצות כניצחון המוחלט של עולם הערכים הליברלי. ללא האיום הקומוניסטי עוצב מחדש משטר סחר גלובלי של מעבר חופשי של ידע וסחורות בו השתלבה כלכלת ישראל בקלות רבה יותר. ישראל ניצלה היטב את היתרונות היחסיים שלה בתחומי ההון האנושי ואלו פיצו על היעדר מנועי הצמיחה המסורתיים מעולמות התעשיה ומשאבי הטבע. צמיחת תעשיית ההייטק הישראלית וההשקעות הגלובליות שידרגו משמעותית את רמת החיים הממוצעת בישראל והיזם הישראלי הפך לסמל של ישראל המתחדשת.
גם במקרה הזה, השינוי לא היה רק כלכלי אלא פוליטי רחב יותר. קץ ההיסטוריה, בה ניצח הצד הליברלי, צבע מחדש את כל הבעיות החברתיות והגיאופוליטיות ככאלה שהשוק כבר יפתור בכוחות עצמו. כוח המשיכה של הצמיחה יטה את המציאות העולמית כולה לעבר הצד הליברלי ללא צורך בהתערבויות נוספות פרט לפתרון מקומי של כשלי שוק.
אבל ישראל של שנות ה-90, בניגוד למרבית מדינות המערב, עדיין ניצבה בעידן הבעיות הגדולות. לצד תהליכי ההפרטה הגדולים, והכרסום המתמיד במוסדות הממשלתיים היא נאלצה להמשיך ולהחזיק משהו מן היסודות הלאומיים האופרטיביים שאפיינו אותה בעשורים הראשונים כדי להתמודד עם הסוגיה הפלסטינית ועם קליטת העליה ההמונית מברית המועצות, וכן עם הסיוע לתעשיית ההייטק בישראל בשלביה הראשונים. עם השנים היכולות הללו הלכו והתרכזו בעיקר בתוך המערכת הביטחונית.
דוגמה מעניינת ניתן לראות בהיערכות לקראת ביקור האפיפיור הראשון בישראל, סביב שנת 2000, ובהפקת אירוע המיסה ההמוני. מדובר היה על אירוע לוגיסטי מורכב מאד ובישראל לא היה גוף אזרחי שהיה מסוגל להוביל אותו ולכן המדינה נטתה להעניק לצבא את האחריות על הפרויקט. נוכח התנגדות הותיקן למעורבות הצבא, נבחרה בסוף חברת החשמל להפיק את האירוע. מאז ועד היום במרבית האתגרים האזרחיים-ציבוריים הפך הצבא לגוף הציבורי הכמעט יחיד בישראל ששימר יכולות ביצוע שמאפשרת לו לפעול במציאות. מאותן הסיבות צה״ל היה הגוף שביצע את תוכנית ההתנתקות מעזה ואפילו גוף מרכזי בהתמודדות עם הקורונה.
עם דעיכת האינתיפאדה השנייה, ובאיחור אופנתי של כ-15 שנה, נכנסה ישראל לעידן הפוסט מדינתי בצורה מובהקת יותר גם בלב המערכות הביטחוניות.
מאופרטור ל?
בתעשיית הייעוץ יש העמדה שמסייעת לדון עם משרדי ממשלה בתפקידם. לאור ההעמדה הזו אפשר לתאר את רצף היוזמות והשינויים המרכזיים בממשלה באופן הבא:
מדינת ישראל נעה מתפקודה כאופרטור בשנותיה הראשונות, לכדי רגולטור סביב תוכנית הייצוב, ובשנות ה-2000 מאמצת תפקידי תכנון ואסטרטגיה (עם מדריך התכנון הממשלתי והקמת אגפי המדיניות, התכנון והאסטרטגיה), וגם מכניסה רעיונות מעולם שיתוף הציבור ושיתופי הפעולה לאחר מחאת 2011. העמדה פחות מחמיאה תתאר את השינוי כך:
עידן הריבונות המותנית/בחירית
העידן הפוסט מדינתי בישראל הוא תקופה מתעתעת. נסיגת המדינה וההיגיון הכלכלי אפשרו פריחה כלכלית חסרת תקדים שכללה צמיחה כלכלית מואצת, עלייה ניכרת ברמת החיים, כניסה למועדון ה-OECD, בניה מסיבית באזורי הביקוש, לצד התעצמות טכנולוגית ומבצעית בצה"ל. אך היא מסתירה מאחוריה גם שלל הבעיות החברתיות והלאומיות הגדולות של ישראל שלא נוהלו לאורך כמעט שני עשורים. האוטונומיה החרדית, פשיעה במגזר הערבי, בעיות משילות, ופערים חברתיים להמשיך ולגדול ללא יומרה מדינתית רצינית לטיפול בהם.
בעידן הפוסט מדינתי כמעט לא קיימים בישראל גופים מדינתיים חזקים המסוגלים לרכז מאמץ ולייצר שינוי עמוק במציאות לטובת אינטרס ציבורי רחב (ולא סקטוריאלי). גם לא אל מול אתגרים הדורשים כלים ומאמצים מסוג זה. משרדי הממשלה הפכו מרשות מבצעת (אופרטור) לצוותי חשיבה או גופים ממליצים (אסטרטג) שיש להם ארנק (המדינה כתקציב). מאות אלפי שעות ומיליארדי שקלים מושקעים בדיונים, תהליכי ייעוץ, איסוף נתונים, הקמת דשבורדים, הקמת ועדות בין משרדיות וייסוד פורומים לעבודה בינמשרדית או בין-מגזרית. ובינתיים המציאות מתהווה, בועטת ומשתנה לנגד עינינו ואין לאל ידינו להשפיע עליה.
משרדי הממשלה נדרשים לתמרן בין שומרי סף שונים בדמות יועצים משפטיים, חשבים וגורמי נציבות המדינה החושדים באופן כמעט אוטומטי בעשיה שלהם ומבקשים להכפיף אותה (ובצדק) באופן מלא לכללי מנהל תקין ומשמעת תקציבית. התכנון האינסופי והיעדר החיבור לעשיה כולאים את משרדי הממשלה במעגל מרושע שבו הניתוק מוליד מדיניות לא רלוונטית, שבתורה לא מייצרת אפקט במציאות, וחוזרת ומחלישה את המסוגלות והמחויבות של משרדי ממשלה לחתור לשינוי ממשי.
על רקע הפירוק המתמשך של המוסדות המדינתיים הופיע מחדש הדגם העתיק של קהילות יהודיות מגוונות שחולקות מרחב משותף עם הפריץ. ישראל החלה לפתח חוזים חברתיים נבדלים עם קבוצות אוכלוסייה שונות. הריבונות, בניגוד לתפיסה האידיאלית שנוצרה באירופה מאז הסכם ווסטפליה, התגלתה ככזו שכן ניתנת לחלוקה ולהאצלה. היא לא חלה באופן אוטומטי על שטח המדינה או אזרחיה אלא שיקפה במידה רבה את הנכונות והרצון של הפרט והקבוצה לקבל על עצמה החוק ואת שלל החוזים השונים בין המדינה לקהילות. כך קרה שהחוזה של גופי המדינה עם החברה החרדית, המגזר הבדואי, הדרוזי, או הערבי לא דומים כלל לחוזה החילוני או הציוני-דתי מול המדינה.
הגופים הריכוזיים בישראל הפכו לכאלה שמצליחים לכל היותר לשמר את הקיים ולפעול אל מול האוכלוסיות שמאפשרות להם לפעול אבל הפסיקו לחתור לשינוי יסודי במציאות. משרד החינוך הוא דוגמה בולטת למשרד ריכוזי, בעל תקציב משמעותי מאד אך מרביתו לא גמיש ומוקדש להתחייבויות שכר. המשרד לא רואה בעצמו כאחראי להענקת חינוך איכותי לכלל ילדי ישראל אלא רק לזרם הממלכתי והחמ"ד (במידה חלקית) שמוכנים להשתתף במשחק.
אם נשרטט את העידן הפוסט מדינתי על גרף נראה איך ישראל משתנה ב-2 מובנים מהותיים שנוגעים לשאלה מהי מדינה. בציר האחד ישראל זזה מן התפיסה שהעשיה המדינתית צריכה לשרת ערכים לאומיים/ציבוריים רחבים לעבר תפיסה המשרתת במקרה הטוב את האזרח הפרטי ובמקרה הסביר סקטור שמתוגמל על חשבון אינטרס ציבורי רחב. בציר של אופן הפעולה ישראל נעה מן הקוטב הריכוזי של השקעה ציבורית לעבר ביזור יחסי של שירותים ממשלתיים.
השילוב בין הדגם הקהילתי מהמקורות הגלותיים ובין השינויים הללו יצר מציאות מוזרה. האזרח הישראל חווה רגולציה ריכוזית מאד, שמוחלת באופן מלא רק על מי ששייך לקבוצה שבוחרת להחיל על עצמה את החוק, וגם לא זוכה לשירותים שהופרטו והועברו לידי עמותות אזרחיות ופילנתרופיה. סוגיות מדיניות משמעותיות נבחנות דרך משקפיים של יעילות כלכלית, ושוויון משפטי וקשה עד בלתי אפשרי לדון בצורה רצינית במשמעות שלהם על אספקטים לאומיים או ציבוריים נוספים.
וחוזרת שיירה – מן המאה שעברה
השנתיים האחרונות חשפו את פער שהולך ומעמיק בין משקל האתגרים שאנחנו נדרשים להתמודד איתם, ובין הכלים והמנגנונים העומדים לרשותנו. המלחמה הממושכת בחזיתות רבות, הצורך לשקם את הצפון והדרום שחוו פינוי ממושך והרס נרחב, משבר דרמטי ביחסים הבינ"ל של ישראל הם כולם אתגרים מדינתיים סבוכים. גם ללא קשר למלחמה ההשתנות הטכנולוגיות והתפתחות ה-AI עשויים לשנות את מעמדה המוביל של ישראל כגורם מוביל בשוק ההייטק הבינלאומי, והגדילה הדמוגרפית של מגזרים שאינם משולבים בכלכלה מחייבים פעולה שיטתית ונחושה.
השינוי באופי האתגרים איננו תופעה ישראלית בלבד. הדוגמאות כמו משבר הקורונה, חזרתה של המלחמה העצימה והבין-מדינתית/מעצמתית, או התפתחות ה-AI מכרסמים באופן עמוק את היסודות של העולם הגלובלי שעוצב בשנות ה-90. המשטר שהתבסס על מעבר חופשי של ידע וסחורות, של הסתמכות על מוסדות והדין הבינ"ל לפתרון סכסוכים מתערער ומתנפץ לנגד עינינו. האמונה בניצחון הצד הליברלי והתפתחות ההיסטוריה בקו לינארי לעבר הצמיחה מתחלפת לאיטה בההבנה שביטחון לאומי הוא ערך שמדינות נדרשות להגן עליו בצורה אקטיבית והוא כולל רכיבים כלכליים, דיפלומטיים, תקשורתיים וצבאיים. הקאמבק של מושג המדינה הוא השתנות עמוקה ולא פשוטה עבור ציבורים שהתרגלו לחשוב על עצמם בעיקר כפרטים, או שייכים לקולקטיביים תת-לאומיים, א-לאומיים או על-לאומיים.
הכלים הרגילים שהיינו רגילים להפעיל מול אתגרים כאלה, שנבנו והופעלו מתוך אמונה בתבונת השוק כבר לא עומדים בהלימה מול אופי האתגרים הנוכחי. אלה דורשים שילוב של מאמץ מתמשך לאורך זמן ולא רק מתוך שיקולים של יעילות כלכלית ו״תכלס מה יצא לי מזה״. המובן הכי בסיסי של פעילות מדינתית שמהווה מנגנון שבו מעטים שהם נבחרים או בעלי סמכות, מסוגלים לקבל החלטות על המשאבים והפעולות ברמה הלאומית באופן שמכוון להשגת מטרות ויעדים בגישה של top-down כמעט וחדל מלהתקיים.
אבל מאז ה-7.10 גילינו גם פוטנציאל להתחיל ולהיחלץ מהסבך. במידה רבה המודל של צבא המילואים שנתפס כמעין פלסטר, לא מספיק מקצועי, ובטח לא מספיק ממושמע התגלה כבעלי ערך דרמטי בעיצוב המציאות. בהמשך לגרף שלמעלה אפשר לתאר את זה כך:
לחיי המדינה שבדרך
מלחמת חרבות ברזל חשפה את היעדר המדינה הישראלית, אך במידה רבה גם את הפוטנציאל של היסודות שיוכלו להקים אותה מחדש. התובנה על היעדר המדינה איננה פשוטה, ומאד לא אינטואיטיבית, בטח נוכח שורת ההישגים הצבאיים של ישראל בשנתיים האחרונות. כשחושבים עליה לעומק היא מעוררת חרדה משום שהיא מערערת יסוד מאד עמוק שהתרגלנו לחשוב עליו כמובן מאליו ולא כמשימה של ילדי חורף 2025.
היכולת של החברה הישראלית לשרוד את השנתיים האחרונות נעוצה בחלקים נרחבים בציבור הישראלי שפעלו עם הרוח הפרטיזנית שמצליחה במקביל גם לפעול ולעשות במציאות, לאו דווקא בהכוונה מדינתית ומוסדית, תוך כדי שהיא מחזיקה בתוכה את המחויבות הברורה של שאלת המשמעות והסיבה לעשיה. דוגמאות לא חסרות – מצבא המילואים שהוזכר למעלה ועבור ביוזמות אזרחיות ומקומיות שתמכו במפוני הדרום והצפון, בגרעיני עשייה והתנדבות שפועלים במסגרת השיקום, ההמונים שהגיעו למחאות החטופים ועוד.
השילוב בין יוזמות פרטיות, מבוזרות, ללא היגיון אחוד שמנסה למשמע אותן למערכת כללים סדורה אבל הוא מסור לתפיסה הקולקטיבית הוא שילוב ישראלי ייחודי שיכול להניח את היסודות למדינת ישראל שבדרך. זו משימה סבוכה. קשה יהיה ללמוד מניסיונם של אחרים את התמהיל המדויק בין משימות לאומיות – השקעות ציבוריות – יוזמה פרטית ושימור החופש להתנסות ולהשתנות בהתאם למציאות. אבל אין לנו ברירה אלא להתחיל.
אודות המחבר
2 תגובות
השארת תגובה
מאמר מצוין!
מעורר מחשבה ותקווה.
תודה יערה, מאמר מקצועי, ומעורר הרבה מחשבה.