אסטרטגיה במגזר הציבורי

אסטרטגיה בסוגיות ציבוריות נושאת אופי שונה מאסטרטגיה בסקטורים אחרים. עם זאת, המחולל המרכזי כיום של גישות ומתודות לחשיבה אסטרטגית במגזר הציבורי הוא עדיין המגזר העסקי, והאקדמיה המייצרת ידע עבורו (בתי הספר למנהל עסקים). להלן נעסוק בהיבטים הייחודיים לגיבוש אסטרטגיה אפקטיבית במגזר הציבורי, כפי שלמדנו בעבודת דואלוג בעשור האחרון. הניסיון של צוות דואלוג בליווי גופים במגזר הציבורי, העסקי והביטחוני הוביל אותנו להבנה שהאתגר של המגזר הציבורי הוא ייחודי ויש להתאים עבורו כלים שיתמכו בלב האתגר האסטרטגי של המנהל הציבורי.

מבוא

חשיבה אסטרטגית נדרשת כדי לייצר בהירות למול עוגנים מסוגים שונים: היא מתווכת בין זהות ויכולות הארגון, הסביבה החיצונית בה הוא פועל על שלל גורמיה ומגמותיה והמטרות אותן הוא שואף לקדם; ובין נסיון וידע מן העבר לפוטנציאל והחזון המכוונים אל העתיד. היא מחברת בין מה  שאנחנו רוצים להשיג והאיך - הכלים שעומדים לרשותנו. חשיבה ועשייה אסטרטגית רלוונטית בעולם הציבורי מחייבת תפירה של חליפה ייחודית שתתאים לזהות ויכולות הארגון הייחודיות לעולם זה, ותאפשר לקדם באופן בר-קיימא את החזון האסטרטגי הממשלי.

האתגר: למה גיבוש אסטרטגיה בעולם הציבורי זו משימה הרבה יותר מאתגרת מאשר אסטרטגיה עסקית

המורכבות: האתגר של הסביבה האסטרטגית הציבורית

החשיבה והיישום של אסטרטגיה בעולמות המדיניות הציבורית והניהול בפועל במגזר הציבורי בישראל ובעולם נשענים באופן נרחב על כלים ותפיסות שפותחו בעולם העסקי. בתי הספר למנהל עסקים והארגונים העסקיים אכן יצרו בעשרות השנים האחרונות כלים רבים ומגוונים ואף הובילו חברות רבות להצלחה, כך שלכאורה העברת הידע בין המגזרים היא מצב מבורך. הלמידה בין המגזרים בוודאי רצויה, אבל העתקה ללא התאמה עשויה לפגום באיכות האסטרטגיה הציבורית.

פרופ׳ מייקל פורטר, מההוגים המכוננים של החשיבה האסטרטגית העסקית, הגדיר את מהות האסטרטגיה כ״מיצוב״ - מהלך לשינוי הפוזיציה של חברה בשוק. מהות המהלך היא מיקוד שנועד לייצר בידול לאור מצב השוק בהווה ובעתיד הנראה לעין. כלומר, החברה מצמצמת את תחומי פעילותה כדי להיות רווחית יותר. להובלת תהליך זה נוצרו כלים אנליטיים וניהוליים רבים ומגוונים, אך ההיבט היסודי משותף לכולם. כמו שנהוג לא פעם להגיד, אסטרטגיה היא ״מה לא לעשות״ יותר מאשר ״מה כן״. אסטרטגיה חדשה מובילה לזניחה של מוצרים, קהלי יעד, שווקים, כדי למקסם את התחרותיות במקום הרווחי ביותר.

וזו, בקצרה, הסיבה שבגללה רוב הכלים העסקיים אינם נוגעים בלב האתגר הציבורי. ממשלות לא יכולות לוותר על ציבורים, ומתקשות מאוד לצמצם שירותים או לסגור גופים. בשל כך הן גם זהירות מאוד בפיתוח של מענים חדשים, ושל התנסויות לבחינת החיוניות שלהם. האתגר שלהן לא ממוקד בזיהוי מהיר של מגמות השוק והובלת החברה לעברן אלא בהצבת חזון שהוא מעבר לכאן ועכשיו, בהובלת שינוי, בתעדוף בין צרכים שלא ניתן לבטל או לזנוח, בבניית תשתיות ויצירה של תנאי שוק חדשים. מנסיוננו האתגרים הציבוריים כמעט תמיד מורכבים לאין שיעור מהדיון האסטרטגי העסקי.

אם לב האתגר העסקי הוא מיקוד ובידול, לב האתגר הציבורי נעוץ ביכולת לגבש מענה מערכתי בר קיימא.

הכאב: האתגר של תהליך גיבוש אסטרטגיה הציבורית

כפועל יוצא מהסביבה מרובת השחקנים האחריות על השאלות האסטרטגיות בממשלה מפוזרת בין גורמים רבים: אגפים ומשרדים נפרדים, דרג פוליטי ודרג מקצועי, רשויות וגופי ממשל מקומי ועוד. גופים אלו מחזיקים תפיסות מקצועיות, אג׳נדות ואינטרסים שונים, והתהליך האסטרטגי נדרש להתמודד עם המורכבויות האלו. אתגרי כח האדם וההכשרה המקצועית בממשלה מקשים עוד יותר על ניהול תהליך מורכב כל כך. המנהל שנדרש להוביל את התהליך מוצא את עצמו עם קבוצה שלא בהכרח מתאימה לאתגר, ושלא פעם אין לו סמכות מוגדרת להובלתה.

מציאות זו מובילה לכך שהרבה פעמים המפלט הפשוט ביותר מן הסבך הוא להזמין חברת ייעוץ שתיקח בעלות על התהליך מקצה לקצה. חברת הייעוץ יכולה להפנות משאבים לקידום מהיר של תוצרים אסטרטגיים, ואינה מוסחת בקלות מהתנודות במסדרונות הממשל. אבל יתרונות אלו הם תמונת הראי של הסיכונים הטמונים בהעברת המשימה לגורם חיצוני - גיבוש תוצר שהיישום שלו יהיה מורכב עוד יותר; אבדן הידע העמוק שכבר מצוי בממשלה; ודילוג מעל הגורמים השונים בתהליך פיתוח ידע שהיה יכול לאפשר להם לקחת בעלות על  ההבנות המתגבשות. בכך גם עשוי להתפספס הערך של פריצת הדרך התפיסתית שיכולה לנבוע מתהליך אסטרטגי מוצלח.

עליית השימוש בסיוע אסטרטגי חיצוני מטעם הממשלה בעשורים האחרונים מצביעה על הצורך הגובר של המנהלים מתוך הממשלה בסיוע מקצועי בתחומי החשיבה האסטרטגית. התהליך אסטרטגי צריך להיות מותאם למציאות הפנים-ממשלתית כך שההבנות הנובעות מן התהליך האסטרטגי יתבססו על הידע הרב שכבר מצוי בממשלה ויהיו ניתנות ליישום לאחריו.

הערך: למה בכל זאת להתמקד באסטרטגיה

אז נכון, זה מורכב מאוד. אבל אסטרטגיה בשביל המגזר הציבורי היא לא מותרות, היא סיבת הקיום שלו. ושלא כמו במגזר העסקי, במשולש שנוצר בין הארגון, הסביבה שלו, ומה שהוא מנסה להשיג, המיקוד הממשלתי צריך להיות בעיקר ביעדים, ולא (רק) בצרכים המיידים בסביבה. את המיקוד הזה אפשר להשיג רק באמצעות גיבוש אסטרטגיה אפקטיבית.

האתגר והיופי בגיבוש היעדים ברמה הממשלתית היא שהם לא יכולים לנבוע באופן ישיר רק מהצרכים בחוץ. הם בוודאי צריכים לנבוע מתמונת מציאות נכוחה, אבל לא פחות מהבנה של המגמות והפוטנציאל המתהווה, ומדיון ערכי עמוק הנוגע בלב התעדוף הממשלתי. דיון כזה לא יכול להתקיים במציאות של התקשרות ספק-לקוח מסורתית ומחייב שותפות עמוקה של צוות הייעוץ עם בעלי העניין בממשל.

השיטה: תהליך חשיבה אסטרטגי

מתחילים מהתחלה: הבניית התהליך

השלב הראשון הוא להבין את מטרות הלמידה, ואת המיקוד שלה. בתהליך זה נעשה בירור של המבוכות שאיתן מנסה הארגון להתמודד. תהליך ההבניה קריטי לרתימת השותפים, ולמיקוד התהליך שעלול להתפזר ולאבד אנרגיה ללא שלב מקדים זה. במהלך שלב ההבניה נבקש לעסוק ב:

• חילוץ דירקטיבה - עם איזה צורך אסטרטגי אנחנו מנסים להתמודד? לרוב צורך זה נגזר מן האינטואיציות של המנהלים הבכירים בארגון.
• שרטוט של מפת הידע - ניסוח של מצב הידע הקיים ביחס לסוגיה, של הפערים הקיימים בו ומדוע נדרש פיתוח ידע נוסף.
• תכנון תהליך הלמידה - על בסיס ההבניה, אנו עורכים תכנון של התהליך כולל בניית גאנט עבודה במסגרתו מבררים את גופי הידע עמם רוצים להתחכך בתהליך (מומחים, טקסטים, תופעות לתצפית וכיוב') וקובעים את הדיונים המרכזיים כאבני דרך בתהליך, עם דגש על תהליכי הגילוי והכינוס. היבט קריטי הוא גיבוש של קבוצת הלמידה.

הובלת התהליך

על פי רוב התהליך יתקיים כרצף עוקב של פגישות, עם עבודה משמעותית שנעשית בין מפגש למפגש.  התוצרים של שלב זה יהיו:

• המשגה של המגמות בתוך הארגון ובסביבה החיצונית
• מיפוי כלל האתגרים לכדי מסגרת כוללת, לרוב במסגרת המודל המערכתי לחשיבה אסטרטגית- פירוט בהמשך (ראו "הגישה")
• פיתוח ראשוני של אסטרטגיה חלופית / מעודכנת

כינוס התובנות ועיצוב האסטרטגיה החדשה

בשלב זה, שהוא שיאו של התהליך, לרוב מוצגות מכלול התובנות על מפה אחת המציגה את האתגרים באסטרטגיה הקיימת ואת ההזדמנויות הלא ממומשות בפיתוח אסטרטגיה חליפית. ההתבהרות האסטרטגית מאפשרת מעבר לשלב התכנון ולשיח אופרטיבי על מימוש הפוטנציאלים שזוהו. בתוך שלב הכינוס אנו תומכים בהבניית שלב התכנון עצמו ומדדי ההצלחה שלו, כאשר במקרים מסויימים הכינוס נדרש כבר להוות תכנית ראשונית למימוש ההבנות שגובשו בתהליך.

התובנות החדשות משלב הכינוס מצריכות גם תהליך של ניכוס מצד הגורמים הרלוונטיים בארגון. חלק מתהליך זה יכול להתקיים בשלב הכינוס ומתוך קריאת המסמך שיגובש – בייחוד ביחס לאלו שהיו שותפים לתהליך הלמידה. עם זאת, מי שלא היה שותף בתהליך צריך לאמץ את הכיוונים החדשים, על ידי דיון מחודש על הרלוונטיות שלהם, ועיצובם תוך כדי החיכוך היומיומי – למידה מניסוי וטעיה בשטח. שלב זה מאפשר את סגירת המעגל בין הלמידה והשינוי הארגוני המבוקש, ועיקרה הוא ההרצה בפועל של התובנות שיעלו במעלה הדרך. עיקר העבודה בשלב הניכוס מתייחסת לליווי לאורך זמן של הגורמים הרלוונטיים בתהליך העיצוב והיצירה של דפוסי העבודה. במהלך שלב זה, מתקיימת גם הכשרה בכלי העבודה והחשיבה של דואלוג, כדי להעצים את יכולת הגורמים הרלוונטים להשיג את יעדיהם.

הגישה: חשיבה מערכתית

אסטרטגיה במגזר הציבורי חייבת להתבסס על חשיבה מערכתית. עם עליית המורכבות של הניהול בעשורים האחרונים, התבססה גישת החשיבה המערכתית כקול מוביל המספק מגוון מענים וכלים בסביבת החשיבה האסטרטגית. בהנגדה לכלים מעולם ניהול פרויקטים הממוקדים בהישגים קונקרטיים ותחומים, הגישה המערכתית מסייעת להבין את ההשפעות, הגורמים והדינמיקות הרחבות, כדי לאפשר ביסוס של השפעה עמוקה ומתמשכת. המודל מבוסס על הנחות היסוד של ניתוח ה-SWOT תוך הרחבה ודיוק של המטריצה המוכרת לכדי מודל מערכתי המאפשר דיון אסטרטגי מעמיק ואפקטיבי יותר.

הערכה אסטרטגית - ניתוח "מבחוץ"

״ההשערות ביחס לסביבה, למשימה, וליכולות הליבה שלנו צריכות להלום את המציאות״ פיטר דרוקר

המודל המערכתי לחשיבה אסטרטגית מאפשר לדון במכלול ההיבטים האסטרטגיים של הארגון, ולפתח מענה משולב מיטבי. עבודה עם המודל מכריחה אותנו להבין את הנכסים הייחודיים שלנו, את האתגרים וההזדמנויות שבמערכת החיצונית, וכיצד שוזרים את ההיבטים הללו יחד כדי להשיג את המטרות הארגוניות. בכך, הוא מפקיע את הדיון משיח ניהולי צר שבו היעדים אינם קשורים להקשר הרחב, או שההקשר הרחב מונע קידום אפקט משמעותי. המודל מסייע בגיבוש רעיון מארגן מערכתי השוזר יחד את ההבנות על המערכת שלנו, המערכת שסובבת אותנו וחיצונית לנו, וביחס לאפקט אותו אנחנו מנסים לקדם,

במקביל להעמקה באפיון וניתוח שלושת הקודקודים, עוסק תהליך החשיבה המערכתי בהתבוננות על הבטים נוספים:

• הפער: סיבות העומק לכך שאנחנו לא מצליחים להתמודד עם אתגרים מסויימים  - במציאות העשייה האסטרטגית תמיד נוצרים פערים בין איפה שהיינו בעבר, כלומר מה שניסינו לעשות, לבין מה שקרה בפועל. הפער יכול לנבוע מהשתנות של המציאות או מהצבה של יעדים שבדיעבד הובן שלא תאמו את המציאות. ניסוח הפער מאפשר להבין למה דברים לא עבדו, ולגבש אסטרטגיה חדשה שתתמודד עם בעיות היסוד.
• פוטנציאל: אילו שינויים במציאות יכולים לסייע לנו בקידום האסטרטגיה - אסור לאסטרטגיה להתמודד רק עם פתרון בעיות ההווה. האמצעי המרכזי להיחלצות ממעגל הקסמים של בעיה-פתרון, שלא פעם מנציח את הבעיות, הוא בהבנה של הפוטנציאל שיש במגמות עולות להתמודדות אחרת עם האתגרים של אתמול. כדי לנסח את הפוטנציאל אנחנו צריכים לנסות להבין את השינויים העתידיים ולהתחיל להפוך אותם לכלים המשרתים אותנו.

ניתוח "מבפנים"

אחד האתגרים של תהליך האסטרטגי, וגם אחד מן היתרונות של תהליך מוצלח הוא ההכרח להתמודד עם הנחות היסוד של הארגון. לשם כך עלינו לנסות להציף את ההנחות הסמויות ולהפוך אותן לגלויות, כלומר לכאלו שניתן לדון בהן ובתקפותן. הכלי המרכזי לחשיפת הנחות היסוד מצוי בבחינת המתחים בשתי נגזרות - סינכרונית (בהווה) ודיאכרונית (על פני הזמן).

חשיפת הנחות יסוד באמצעות בחינת פערים על פני הזמן

״ההיסט – זהו פער שנוצר כתוצאה מהיחס בין האופן בו השתנתה הסביבה לבין ההיגיון שלנו עצמנו שנולד ועוצב בעבר״ מבוא לאמנות אופרטיבית, פרסומי מרכז דדו

בחינה של המציאות האסטרטגית על פני שלושה טווחי זמן, וניתוח של המתחים בין טווחים אלו, מסייעת מאוד בחילוץ של הנחות יסוד סמויות:

• בהתייחס למצב בעבר - במקרים רבים מערכות ותהליכים מתבססים על סט של הנחות מוצא שהיו נכונות בשלבי ההתהוות והיציאה לדרך. בחינה של המציאות בהווה בהשוואה לעבר מאפשר להבין את הנחות היסודות הסמויות ולבחון את תקפותן ביחס להווה.
• ביחס למפת המגמות בהווה - הצגה של המגמות המרכזיות בהווה ביחס לפעילות הקיימת, עשוייה לתאר פערים ומתחים הנוגעים להנחות היסוד, ולאפשר דיון בהנחות הנדרשות לכינון אסטרטגיה רלוונטית.
• ביחס לפוטנציאל החיובי והשלילי בעתיד - מאחר ואסטרטגיה עוסקת בהכוונה של מכלול הפעילות לקידום מצב עתידי רצוי, יש לבחון את הנחות היסוד למול הפוטנציאל במציאות העתידית. הפוטנציאל עשוי להיות חיובי, כלומר כזה שיסייע לקדם את המציאות הרצויה, אך עלול להיות גם בעל השלכות שליליות ואף הרסניות.

חשיפת הנחות יסוד באמצעות בחינת המתחים על בין הקודקודים של המשולש האסטרטגי

״ההשערות בשלושת המרחבים [יכולות הליבה, המשימה, הסביבה החיצונית] צריכות להלום אלו את אלו״ פיטר דרוקר

בחינת מערכת המתחים בין היכולות של הארגון, הסביבה בה הוא פועל והיעדים אותם הוא מנסה להשיג חיונית לחשיפה של הנחות סמויות. כך, למשל, כאשר אנו מתקשים להשיג יעד מסויים לאורך זמן, נדרש דיון בהנחות היסוד שלנו ביחס לסביבה (האם הצורך אמיתי? האם יש לנו שותפים להובלת השינוי?) ובהנחות שלנו ביחס לעצמנו (האם יש לנו את יכולת או הרצון לממש את היעד?). לעומת זאת, כאשר אנו מצליחים לממש את היעדים אך מקבלים פידבק שלילי או חוסר שביעות רצון של העובדים, יתכן ואנו צריכים לבחון את הנחות היסוד שלנו ביחס למה הצורך במציאות וביחס ליעדים שאנו מציבים.

כלים ומתודות נוספות

אנו מאמינים כי יש להתאים לכל אתגר את סל הכלים המתאים לו. לכן אנו אימצנו ופתחנו במשך השנים מגוון כלים הרלוונטיים להתמודדות עם אתגרים שונים. מרבית הכלים מפורטים באתר דואלוג באופן שמסייע ללקוחותנו להמשיך ולעסוק בהם שינוי גם לאחר סיום הפרוייקט. להלן רשימה תמציתית של הכלים המרכזיים איתם אנו פועלים כדי לסייע ללקוחות בתחומי האתגרים הציבוריים:

• מודל ה-sense matrix
• מסגרת קינפין
• בנצ׳מארק והתמרה
• ניתוח PESTEL
• מפות מושגיות
• המשגה

לקריאה נוספת

• אסטרטגיה בסקטורים שונים
• תהליך חשיבה אסטרטגי
• עקרונות דואלוג לתהליכים אסטרטגיים מוצלחים

• ההיסטוריה של מושג האסטרטגיה

פוסטים בנושא אסטרטגיה במגזר הציבורי בבלוג דואלוג

יש שותפים רבים לכתיבה במאגר הידע. מאמר זה נכתב ברובו על ידי צוות דואלוג. ניתן לצטט אותו באופן הבא:

צוות דואלוג, אסטרטגיה במגזר הציבורי, מאגר הידע של דואלוג, 2022.

הטקסטים במאגר הידע מוגשים תחת רישיון CC-BY 4.0 וניתן לעשות בהם שימוש חופשי כל עוד ניתן קרדיט וקישור למקור.